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“能源體制改革很快會(huì)提上議事日程。”國(guó)家能源局一位官員近日透露，下一步能源體制改革的總體指導(dǎo)意見(jiàn)已經(jīng)起草完畢，其中能源管理體制的改革是重要組成部分，關(guān)于設(shè)立能源部也是體制改革的主要議題。
上述官員稱(chēng)，在這個(gè)方案中，下一步能源體制改革的目的是，未來(lái)5年要逐步打破能源行業(yè)的壟斷，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度，理順能源價(jià)格機(jī)制，財(cái)稅調(diào)節(jié)更趨合理，重點(diǎn)領(lǐng)域改革取得重大突破，而這也是未來(lái)新設(shè)能源部的目的。
“我曾兩次被邀參加討論能源部的成立問(wèn)題。非常有必要成立高級(jí)別的能源管理機(jī)構(gòu)。”4月19日，正在出差中的中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱(微博)告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者，這樣可以將電、煤、油、氣以及節(jié)能管理、能源規(guī)劃、國(guó)際能源合作、能源科技等方面納入統(tǒng)一管理，提高能源的利用效率。
汪玉凱介紹，國(guó)務(wù)院目前尚未召集各能源主管部門(mén)協(xié)商，新的能源部必然是多部門(mén)相關(guān)能源權(quán)力的組合，因此協(xié)調(diào)部門(mén)利益成為最為迫切的問(wèn)題。
能源部命運(yùn)多舛
中國(guó)目前正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，首當(dāng)其沖的就是能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。
上述官員透露，正在起草的能源領(lǐng)域體制改革總體指導(dǎo)意見(jiàn)，是下一步改革的路線圖，能源管理體制是重點(diǎn)。
“中國(guó)能源部應(yīng)該是有的，這次能源部是在不該成立的時(shí)候成立了，而在不該撤銷(xiāo)的時(shí)候又撤銷(xiāo)了。”一位業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。
據(jù)悉，中國(guó)的能源體制一直處于變革之中，1980年成立過(guò)能源部，但到了1988年機(jī)構(gòu)改革，這個(gè)能源部就撤了。后來(lái)在國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下邊設(shè)立石油開(kāi)發(fā)局、能源工業(yè)局等。2003年在發(fā)改委下面設(shè)立能源局和環(huán)境資源局。2004年發(fā)生全國(guó)性缺電，臨時(shí)決定成立國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組。2008年時(shí)的方案是要成立能源部，但后來(lái)由于種種原因，最后還是成立了能源局，但只能算是發(fā)改委下面的二級(jí)部門(mén)。
“現(xiàn)在職能和構(gòu)架都是一個(gè)部的規(guī)模，就是人少點(diǎn)，現(xiàn)在有11個(gè)司。”上述官員說(shuō)。
汪玉凱稱(chēng)，能源局在能源定價(jià)上沒(méi)有實(shí)權(quán)，就無(wú)法調(diào)控能源市場(chǎng)，“石油、電力、煤炭都是中國(guó)最大的壟斷行業(yè)，各個(gè)企業(yè)都是部級(jí)官員擔(dān)任管理職務(wù)，能源局管理他們是有困難的。”
目前，世界上有能源部的國(guó)家不少于40多個(gè)，有些國(guó)家能源是放在工業(yè)部管理的，能源生產(chǎn)大國(guó)基本都設(shè)立了主管能源的部，消費(fèi)為主的國(guó)家的能源管理一般設(shè)在經(jīng)濟(jì)部門(mén)。而中國(guó)能源消費(fèi)和生產(chǎn)的規(guī)模都很大，所以設(shè)立能源部就非常有必要。
不匹配的權(quán)力設(shè)置
有關(guān)方面始終沒(méi)有放棄呼吁成立能源部。
眾所周知，我國(guó)的能源主管機(jī)構(gòu)非常分散，除能源局以外，還包括電監(jiān)會(huì)、煤炭安監(jiān)總局等，也包括水利部、國(guó)土部等其他十多個(gè)部委部分行政職能與能源問(wèn)題息息相關(guān)。比如，國(guó)土部和能源相關(guān)的司有“礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理司、地質(zhì)勘探司”3個(gè)司。
政出多門(mén)、分散管理的著名例子是，煤炭是我國(guó)當(dāng)前的重要能源，煤炭行業(yè)管理的五個(gè)許可證，沒(méi)有一個(gè)在能源局；核電廠運(yùn)行操控員考評(píng)在能源局，但發(fā)證在國(guó)家核安全局。
從行政級(jí)別上講，能源局屬于正司級(jí)，而中石油(9.950.080.81%)、中石化、國(guó)家電網(wǎng)(微博)公司等則是正部級(jí)或副部級(jí)，這讓現(xiàn)有能源局的監(jiān)管工作陷入“名存實(shí)亡”的境地，成立更高級(jí)別的能源主管機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。
據(jù)悉，現(xiàn)有能源局直接擁有實(shí)權(quán)的事務(wù)并不多，主要包括火電機(jī)組的“上大壓小”、光伏電站特許項(xiàng)目招標(biāo)等，就算這些項(xiàng)目的定價(jià)權(quán)同樣不在能源局。
“中國(guó)的能源管理部門(mén)權(quán)力分散，多部門(mén)間影響了執(zhí)行效率。”廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)認(rèn)為，與此前相比，現(xiàn)在推出能源部的概率要大很多。
“能源管理十分復(fù)雜，無(wú)論是國(guó)內(nèi)能源地位需要，還是國(guó)際能源競(jìng)爭(zhēng)與否的要求，都需要我國(guó)成立一個(gè)高級(jí)別的政府能源管理部門(mén)。”汪玉凱說(shuō)，此前能源部未成行的關(guān)鍵就是，發(fā)改委不愿意放棄能源價(jià)格和能源項(xiàng)目的準(zhǔn)入。
關(guān)鍵是價(jià)格和準(zhǔn)入
“如果失去價(jià)格權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)，成立能源部意義不大。”林伯強(qiáng)認(rèn)為，今后如果要成立能源部，那么該部不僅會(huì)掌握能源價(jià)格權(quán)，其他部委的能源相關(guān)權(quán)力也應(yīng)劃歸該部，“能源部的職責(zé)應(yīng)主要包括制定能源發(fā)展戰(zhàn)略，能源開(kāi)發(fā)和利用，支持能源技術(shù)進(jìn)步等方面，從而切實(shí)確保國(guó)家能源安全。”
這么多年，每次機(jī)構(gòu)改革，能源都是首當(dāng)其沖。“如果讓發(fā)改委考慮能源問(wèn)題，會(huì)加入很多非能源領(lǐng)域的考慮，這樣能源管理的目標(biāo)就不明晰了。”汪玉凱認(rèn)為，這涉及到定價(jià)權(quán)、準(zhǔn)入權(quán)等權(quán)力的重新調(diào)配。
此外，發(fā)改委擁有煤炭、電力、成品油、天然氣的定價(jià)權(quán)。相比以往的討論，當(dāng)下國(guó)內(nèi)的能源問(wèn)題背后涉及的部委權(quán)限、政企博弈同樣復(fù)雜，而核心的問(wèn)題仍然是新的能源部能否獲得強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)。
林伯強(qiáng)就此認(rèn)為，是否獨(dú)立，是能源部與能源局的最顯著的差別。在具體職能上，“能源所有的矛盾最終落在價(jià)格問(wèn)題上。”
